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独家:国家PPP最新政策文件联合解读

作者: PPP运营_PPP投融资_PPP模式_PPP咨询_PPP包装_PPP合作_PPP运作_中惠旅PPP项目管理公司官方 发布时间:2018-03-23

10月12日,财政部出台两个通知:《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》财金[2016]90号(下简称《90号文》)以及《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》财金[2016]91号(下简称《91号文》)。与此同时,国家发展改革委、住房城乡建设部首次联合印发《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作(PPP)创新工作的通知》发改投资[2016]2068号(下简称《2068号文》)。

《通知》有哪些不同侧重?

一、财政部90、91号文注重效率

除了第三批示范项目中透露出的信息(详见小询历史推送),中央政府在政策层面也在着手解决PPP的既有问题,以便于为PPP发展铺平道路。近期财政部出台两个通知笔者认为有两点值得关注:

1. 推动两个“强制”试点。通知提出“在中央财政给予支持的公共服务领域,可根据行业特点和成熟度,探索开展两个“强制”试点。在垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有现金流,市场化程度较高,PPP模式运用较为广泛,操作相对成熟,各地新建项目要“强制”应用PPP模式,中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。在其他中央财政给予支持的公共服务领域,对于有现金流、具备运营条件的项目,要“强制”实施PPP模式识别论证,鼓励尝试运用PPP模式,注重项目运营,提高公共服务质量。”这是给部分对PPP项目积极性较低的省份施加外在约束;

2. 强调效率原则。体现在两个方面:第一,鼓励同等条件下优先选择民营资本,促进民间投资,第二,确保公共资金、资产和资源优先用于提升公共服务的质量和水平。

除此之外, 90号文鼓励民营资本参与PPP,重点并不仅在于缓解预算内财政的资金压力,更重要的是可以解决效率层面的两大问题:

1. 投资效率:相对于国有资本,民营资本更为关注项目的盈利能力,可以剔除投资效率低下的项目;

2. 运营效率:在市场力量约束下,相对于国有资本,民营资本更注重项目运营,可以提高公共服务的质量。

二、住建部和发改委2068号文注重创新

《2068号文》在深化中小城市PPP创新工作方面,要求筛选一批具备一定条件、适合采用PPP模式的项目,编制重大市政工程领域PPP项目规划。从中选择若干个不同行业、不同类型且具有代表意义的PPP项目,组织高水平的咨询公司和资深专家等,因地制宜、积极创新,精心设计项目实施方案、建立合理投资回报机制、制定规范合同文本,力争形成典型案例,供其他同类项目学习借鉴。

这一系列政策的出台源自于近几年PPP项目发展迅速,但签约之后落地难现象的频繁出现。除了制度建设、意识形态方面的因素,缺乏有效经验借鉴也是执行力度不高的主要原因之一。因此,创新工作方法,编制项目规划,在总结实践的基础上,形成可复制、可推广的经验模式,向全国推广提供借鉴,也将为推动PPP发展起到积极作用。

与以往政策不同,此次《2068号文》将PPP工作重点领域更加细化,有针对性地放在了重大市政工程领域。那么,为何要把七大基建传统领域的重大市政工程领域作为现阶段的工作重点呢?

从不久前国家发改委向社会公开推介传统基础设施PPP项目的数据中可以看出,此次第三批项目为1233个,总投资约2.14万亿元,涉及能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业和重大市政工程等七个领域。其中,重大市政工程项目574个,占46.55%;投资金额4133.02亿元,占19.30%。重大市政工程领域在基础建设中所占比重仅次于交通建设,成为PPP项目的第二大领域。

同时,据有关部门测算,我国的城市市政设施建设每年需要投入3000亿元到5000亿元,预计到2020年,城市市政设施建设总投资大约需要51000亿元到85000亿元。这些资金单靠政府财政投入根本无法满足,通过PPP模式引入社会资本参与已成为当下基础设施建设领域资金补给的有效手段之一。

三项新政策要解决哪些问题?

90、91号文中最大亮点就是对工作的细化和政策的可操作性,对于PPP工作在各地方逐步落实中存在的问题予以指导和解答。

1. 二次招标依据的问题

自PPP工作推行以来,市场公平问题被一再提及。不少地方PPP项目确实存在罕见民资身影的情况。这往往是因为地方政府为了保证一个PPP项目在长期的运作中不出岔子,将门槛设置得非常高。我国民企只经历了短短一二十年的发展,绝大多数企业“底子”还很薄,在硬件标准上就被挡在了门外。另一方面,PPP项目很多都采用打包招标的形式,地方政府的目的是为了将盈利较小、对资金吸引力较小的项目也推销出去,保证有倾向公益性的项目能得到建设,而所需资金量就又一次将民企挡在了门外。

《90号文》点明,要积极引导各类社会资本参与。各级财政部门要联合有关部门营造公平竞争环境,鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业,按同等标准、同等待遇参与PPP项目。同时强调:“对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目,各级财政部门将不再安排资金和政策支持。

2. PPP项目执行力的问题

《90号文》中最惹眼的要数两个“强制”。一是在垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有现金流,市场化程度较高,PPP模式运用较为广泛,操作相对成熟,各地新建项目要“强制”应用PPP模式,中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助;二是在其他中央财政给予支持的公共服务领域,对于有现金流、具备运营条件的项目,要“强制”实施PPP模式识别论证,鼓励尝试运用PPP模式,注重项目运营,提高公共服务质量。

这两个“强制”透露出两个信息。第一,经过长时间的验证,垃圾处理、污水处理等一些项目是完全适合PPP项目的;第二,目前很多适合PPP模式的项目并没有积极采用PPP模式识别论证,而是沿用老做法。

3. 咨询机构人员能力的问题

针对项目咨询机构人员能力良莠不齐的问题,有地方已经率先提出“能进能出”的理念,在工作中筛选合格的合作伙伴。这次《90号文》带有一定规范意味地强调,“要积极为项目实施创造条件,加强示范项目定向辅导,指导项目单位科学编制实施方案,合理选择运作方式,择优选择社会资本,详细签订项目合同,加强项目实施监管,确保示范项目实施质量,充分发挥示范项目的引领性和带动性。要积极做好示范项目督导工作,推动项目加快实施,在一定期限内仍不具备签约条件的,将不再作为示范项目实施。”

4. PPP项目操作时间长的问题

PPP项目出台已来,很多地区都反映PPP项目操作时间长,落地难。但是在保证完成5个阶段、19个步骤的要求下,什么简化是合规的,大家对此都心怀疑问。《90号文》提出,对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目,已经依据政府采购法选定社会资本合作方的,合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的,按照《招标投标法实施条例》第九条规定,合作方可以不再进行招标。

2068号文主要就市政领域相关行业PPP在创新方面的问题进行了深入指导与解答:

在深化市政领域相关行业PPP创新工作方面,《2068号文》提出了四点要求:

1. 开放市场,打破地域垄断。城市政府通过规划确定需求,采取招投标等方式遴选合作伙伴,政府通过合同管理、绩效考核、按效付费,实现全产业链和项目全生命周期的PPP合作。

2. 完善费价机制,设置平均行业基准利润率,给民间资本投资明确的市场预期,吸引民间资本参与。

3. 针对市政领域相关行业PPP项目小而散、不利于社会资本进入的问题,选择并支持若干家实力较强的省内外专业企业,通过并购、重组等方式,提高产业集中度。

4. 完善行业监管机制,重点对企业的绩效、运营成本、服务效率、产品质量进行监审。

这四点囊括了目前PPP项目推进中出现的最主要的问题,为创新工作指明了推进方向。当然,尽管《2068号文》提出的要求切中了PPP项目推进“企业冷”的要害,但也触及了项目推进中的难点,要想解决这些问题,还需要加大执行力度,逐步完善相关配套政策,进一步规范市场。

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